Продолжение. Начало здесь.

Продолжаем публикацию отрывков из книги Вячеслава Илюмжинова «Хаосоликая Индия» (М:. ИНЭС). В прошлый раз мы опубликовали начало главы 18 («Региональное развитие федеративного государства». Сегодня – продолжение этого материала.

Президент Индии Пратибха Девисингх Патил, выступая на 4-й международной конференции по федерализму в Нью-Дели, сказала, что демократию и федерализм следует сделать руководящими принципами нового мирового порядка. Федерализм — это не только конституционно-юридический механизм для распределения полномочий, как правовых, так и финансовых, между разными уровнями управления, но это также концепция, опирающаяся на самоуправление. Механизм раздела полномочий между различными структурами управления дает чувство принадлежности различным группам внутри политической системы. Это способствует углублению и расширению демократического процесса. Позволив различным структурам власти принимать соответствующие решения, федерализм способствует разумному использованию ресурсов, повышению эффективности и лучшей выработке более конкретной политики. Таким образом, федерализм — это не только хорошая политика, это также хорошая экономика. Человечество сегодня сталкивается с множеством вызовов, как созданных руками человека, так и природного характера, поэтому с федерализмом связываются очень большие надежды.

Следует учитывать, что индийский штат по численности населения зачастую больше многих государств.

Так, Уттар-Прадеш со 170 млн жителей был бы 6-м государством мира по численности. Не самый многочисленный Бихар превосходит по этому параметру Великобританию, Германию или Францию. Штат Махараштра по урбанизации не уступает индустриальным государствам, более половины населения живет в городах.

Большие различия по размещению населения: за 100 лет средняя плотность населения увеличилась в 4,2 раза: с 77 человек на 1 кв.км в 1901 году до 324 — в 2001 году.

В 60 округах плотность составляет более 1 тыс. человек на 1 кв.км, причем в 10 округах из 60 плотность превышает 12 тыс. человек на 1 кв.км, а в 15 из них проживает менее 20 человек на 1 кв.км.

Значительные контрасты заметны и в развитии территорий.

Например:
6 штатов производят более половины продукции страны;
штат Керала имеет уровень грамотности 97% в сельской местности, а в городах — 99%, что соответствует показателю самых развитых государств мира;
в самом большом штате Уттар-Прадеш более половины женщин не умеет читать и писать;
в штате Бихар половина всех мест в местных панчаятах, по инициативе главного министра Н. Кумара, предоставлена женщинам.

В 2006/07 финансовом году разрыв между штатами в темпах экономического развития увеличился, что вызывает беспокойство правительства Индии. Так, в развитых штатах темпы роста экономики превысили 10%, что сопоставимо с достижениями китайских провинций, в отстающих — менее 3%.

Среди 20 крупнейших штатов страны доходы трех самых богатых территорий в 3,5 раза больше, чем трех самых бедных, имеющих совокупное население свыше 300 млн. человек.

Однако ситуация меняется во всех федеральных штатах.

В 1990-е годы быстрее всех развивались 4 штата: Гуджарат, Карнатака, Махараштра и Тамилнад. В 1998 году доходы на душу населения в Махараштре, самом богатом штате страны, в 4 раза превысили показатель беднейшего штата Бихара. В 1983 году их благосостояние отличалось в 2 раза.

Штат Гуджарат на протяжении свыше 10 лет демонстрирует один из самых высоких в Азии темпов экономического развития — 8,43% ежегодно.

В 2006/07 финансовом году Гуджарат привлек 17,8 млрд долл., или 25,8% всех инвестиций Индии (69 млрд долл.).

На 2-м месте по инвестициям южный штат Андхра-Прадеш с 6,1 млрд долл., затем следует лидер 2005 года штат Махараштра.

Аналитическое подразделение Deutsche Bank составило в 2007 году список самых привлекательных для инвестирования регионов страны. По степени благоприятности условий штаты расположились в следующем порядке: Гуджарат, Махараштра, Дели, Андхра-Прадеш, Чхаттисгарх, Мадхья-Прадеш, Уттар-Прадеш, Карнатака, Харьяна и Раджастхан.

В то же время более половины всех бедных страны живут в четырех штатах — Уттар-Прадеше, Бихаре, Мадхья-Прадеше и Ориссе.

В четырех крупнейших штатах Южной Индии ВВП на душу населения составлял в 2004 году 625,5 долл., в Уттар-Прадеше — 287, а в Бихаре — около 150.

Южная четверка обеспечивает создание 25,6% добавленной стоимости Индии. 63% своих расходов они направляют на развитие.

К развитым штатам относятся Гуджрат, Харьяна, Химачал-Прадеш, Махараштра и Пенджаб, где ВВП на душу населения превышает средний уровень по стране. Здесь производится 47,8% добавленной стоимости страны.

Пенджаб и Харьяна получили мощный импульс развития в годы «зеленой революции».

Менее развитую часть составляют штаты Ассам, Бихар, Джамму и Кашмир, Мадхья-Прадеш, Орисса, Раджастхан и Уттар-Прадеш.

Если благополучные штаты страны находятся на уровне процветающих стран Латинской Америки, то бедные — на уровне стран зоны суб-Сахары.

Доля бедного населения в сельских районах Индии: в Пенджабе — 2%, Харьяне — 6%, Бихаре — 41%, Ориссе — 43%. Для сравнения: в Мексике — 70%, Малави — 27%, Гане — 28%.

В штате Керала в 2005 году продолжительность жизни составляла 75 лет, на три года больше, чем в Китае. Младенческая смертность достигала 12 промилле, по сравнению с 58 в целом по Индии и 28 — в КНР.

Ресурс регионального развития становится важным фактором ускорения прогресса страны. Индия подобно Китаю пытается запустить потенциал регионов.

Система федеративного устройства позволяет штатам проявлять гибкость и предприимчивость в проведении социально-экономической политики. Сочетание различных подходов, методов решения проблем на основе диалектического взаимодействия принципов централизма и автономии, инициатива и активность территорий, бесспорно, являются важнейшим капиталом страны, придающим ей дополнительную устойчивость и ускорение.

Роль существующих 602 округов в социально-экономическом развитии будет возрастать. Прогнозируется, что на их основе возникнут новые штаты, чтобы улучшить управляемость страны, включенность человеческого потенциала.

В Индии реальная многопартийность приводит к тому, что в разных штатах могут править разные партии, которые смогли предложить жителям более понятную программу и зачастую находящиеся на противоположных флангах политической сцены.

Так, например, жители Андхра-Прадеш, Кералы и Западной Бенгалии поддержали коммунистов на первых национальных выборах 1951-1952 годов. Дольше всего коммунисты находились у власти в Западной Бенгалии и Керале и добились улучшения в целом ряде социальных сфер. Поэтому неудивительно, что по ряду показателей Керала не только не отстает, по даже превосходит китайские провинции.

Подобную политическую культуру вряд ли встретишь где-либо еще, чтобы на протяжении десятилетий крайне правые и левые силы вели дискуссии в рамках демократических институтов, сменяя друг друга.

Индия богата такими парадоксами, заставляющими усомниться во многих подходах, усвоенных на других географических широтах и навязываемых как универсальные.

Л.Б. Алаев и Е.Ю. Ванина не случайно напоминают о некоторых широко распространенных суждениях. В частности, что довольно успешное функционирование демократической системы представляет собой своего рода политическую загадку; индийская действительность как будто опровергает ряд постулатов политической теории; индийская демократия настолько не укладывается в схемы мирового политического развития, что ряд ученых заявляет, что ее просто нет, потому что ее не может быть; стремление выявить некие общеиндийские процессы и явления почти всегда обречено на неудачу; исследователь рано или поздно обнаруживает факты, ставящие под сомнение любую созданную им схему, — слишком противоречива реальность, с которой приходится иметь дело.

После услышанного остается вспомнить Омара Хайяма:

Был ли в самом начале у мира исток? —
Вот загадка, которую задал нам Бог.
Мудрецы толковали о ней, как хотели, —
Ни один разгадать ее толком не смог.

Тем не менее поиски разгадки остановить невозможно.

Отход от политики федерализма, усиление автократических тенденций в 1970-е годы вызвали рост нестабильности, активизацию регионального сепаратизма. Но затем изменение политики правительства ИНК, возвращение на рельсы демократической системы нормализовало ситуацию, охладило страсти и сохранило целостность страны.

Учитывая сложность этноконфессионального состава населения страны, многообразие условий, федеративное устройство является формой, доказавшей свою состоятельность и прочность. Именно федеративное государство наиболее эффективным и оптимальным образом интегрирует потенциал столь разнообразных регионов.

Как пишет М.А. Плешова: «Несмотря на множество проблем и конфликтных ситуаций, индийский федерализм, а следовательно, и индийская государственность, выдержали испытание временем. Мало кто в 1947 году верил, что индийская федерация выживет. На сей счет было много пессимистических прогнозов. Балканизацию Индии предсказывали давно. Однако Индии удалось выстроить такие федеративные отношения, которые помогли сохранить целостность не только Союза, но и культурную, этническую, лингвистическую и прочую самобытность многочисленных больших и малых народов, населяющих ее, и не привели к их ассимиляции. При парламенте Индии действует специальная комиссия, которая следит за соблюдением прав меньшинств, включая племена и другие отсталые народы. Таким образом, можно утверждать, что главная идея — «единство в многообразии» — оказалась жизненной».

Правительство А. Ваджпаи сделало Межштатовский совет основным форумом для согласования вопросов, связанных с отношениями между Центром и штатами. Именно на этом совете в 2000 году была достигнута договоренность о передаче штатам 29% центральных налоговых поступлений. Затем правительство подготовило соответствующий законопроект по 89-й конституционной поправке, одобренный парламентом страны.

Выступая на 6-м заседании Межштатовского совета 20 мая 2000 года, А. Ваджпаи сказал, что после стремления улучшить управление финансами следующее по значимости — разумная децентрализация сверху донизу. Он глубоко убежден, что развитие, как экономическое, так и социальное, затрагивает и таким образом изменяет жизнь людей в самой маленькой деревне. Поэтому данный форум не должен ограничиваться вопросами перераспределения финансовых и административных ресурсов в пользу штатов. Правительство должно подумать о путях и способах довести это перераспределение до основных элементов индийской демократической структуры — общинного самоуправления и муниципальных единиц. Конституционная схема, включенная в 73-ю и 74-ю поправки, уже действует. И задача правительства состоит в том, чтобы придать процессу подлинной децентрализации сверху донизу силу и содержание. Многие штаты уже провели выборы в пан-чаяты, а другие находятся в процессе проведения. Это положительная тенденция, которая укрепляет демократию и прибавляет динамизм политике. Но, хотя это само по себе положительно, это всего лишь первый шаг. Институты общинного самоуправления должны быть укреплены путем значительного перераспределения ресурсов и функций. Большинство финансовых комиссий штатов уже подали документы по перераспределению ресурсов в пользу панчаятов. Теперь дело за правительствами, которые должны осуществить рекомендации своих финансовых комиссий. Правительство должно всегда помнить, что институты общинного самоуправления (панчаяти радж) — наиболее эффективное средство доведения программ развития до самого низа, что позволит успешно бороться с отсталостью и бедностью. Совокупные показатели роста могут выглядеть великолепно, но они будут иметь смысл, только если массы получат доступ к удовлетворению насущных потребностей.

Децентрализация, передача больших финансовых ресурсов регионам как бы повторяет китайский путь. Но Китаю удалось добиться более быстрого экономического развития провинций за счет большей экономической помощи. Например, в 2005-2006 годах Дели перераспределял в штаты 36,1% налоговых доходов, в то время как центральное правительство КНР направляло в провинции 51,4% поступлений.

«С целью более точного учета региональных особенностей в 1989—1992 годах и в 1996 году была проведена реформа системы панчаятов, которым предоставили расширенные полномочия по решению локальных вопросов.

Были установлены выборы в органы власти панчаятов, которые проводятся один раз в пять лет. На этот уровень перешло планирование развития местных территорий, осуществление программ Центра и правительств штатов по поддержке занятости, приютов, начального образования.

Панчаяты получили право на налогообложение и формирование собственных фондов, им досталась значительная часть ресурсов, направляемых штатами на развитие. Органы местной администрации стали ближе к нуждам населения и ответственными за улучшение дел в населенных пунктах. Реформа системы управления призвана помочь урегулированию этноконфессиональных и межкастовых конфликтов в местах проживания.

В соответствии со статьей 243 G подготовка и реализация планов экономического развития и социальной справедливости являются ключевыми функциями панчаятов, превращающими их в реальные институты самоуправления. На основе планов, разработанных этим звеном власти, составляются программы XI пятилетки.

О гибкости, щепетильности учета существующих реалий свидетельствует то, что панчаяты в районах проживания коренных племен на территории 9 штатов также получили дополнительные права по Закону о панчаятах (добавление к списочным районам) (PESA), принятому в 1996 году.

В мае 2004 года впервые в истории Индии было создано Министерство панчаятов.

Реформа панчаятов превратила в реальность расхожую формулу о самой большой в мире демократии. Ибо до этих нововведений Индия оставалась одной из наименее развитых с точки зрения демократического представительства стран: на 1 млрд. жителей приходилось около 5 тыс. представителей, избранных в парламент и законодательные собрания штатов. После проведения выборов примерно в 250 тыс. органов власти панчаятов было избрано 3 млн. человек, из которых свыше 1 млн. — женщины.

Как отмечает министр нефти, газа и панчаятов Индии Мани Шанкар Аяр: «Это достижение, прецедентов у которого нет в истории, и подобного не найти нигде в мире… Наряду с расширением демократической основы индийской политики и содействием значительным изменениям в федеративной системе Индии, власть панчаятов привела к удивительному результату — становлению женщин как лидеров. Их участие в работе выборных органов на трех уровнях: окружном, субокружном и деревенском — способствовало не только их личному становлению, но также позволило им ответить на потребности более уязвимых слоев деревенских общин».

Ничто лучше не может свидетельствовать о возвышении роли женщины в обществе, как избрание ее на высший государственный пост. Принятые еще в 1955-1956 годы важнейшие законы о браке и праве наследования предоставили женщинам право на развод и собственность, что юридически уравняло их с мужчинами и имело важнейшее значение для изменения их роли в обществе.

Президент Индии Пратибха Патил объясняет итоги этой реформы, которые, бесспорно, укрепили государство: действие Конституции продемонстрировало присущую силу и жизнестойкость федеральной структуры Индии, способную противостоять напряжениям и перегрузкам разнообразных устремлений людей. Конституция Индии — это живой документ, в который периодически вносятся поправки, отражающие ее жизнестойкость и динамизм. Важнейший конституционный шаг был предпринят в 1993 году, направленный на то, чтобы превратить «каждую деревню в республику». Концепция демократии и федерализма получила максимальное развитие, когда самые обычные люди получили право избирать своих собственных представителей, составлять планы и реализовывать программы для своего собственного экономического развития. Как следствие исторических поправок к Конституции, которые были инициированы покойным премьер-министром Радживом Ганди, сегодня Индия имеет обширную сеть институтов местного самоуправления, в которые избраны 3,2 млн. представителей, в том числе почти 1,2 млн. женщин. История никогда не знала такого большого количества избранных представителей, не было такого нигде и в современном мире.

Мы-то хорошо знаем, что все это было и где это было!

Каждый штат проводит политику, соответствующую местным особенностям, и добивается успехов, которые заметны и на федеральном уровне.

Эксперимент децентрализованного планирования, проведенный в штате Керала, предоставил местным органам больше полномочий по составлению программ планирования, что позволило запустить проекты, придавшие штату заметную динамику. Уровень грамотности в 1950-е годы равнялся 50%, а средняя продолжительность жизни — 44 годам, к началу XXI века — свыше 90% и 74 года соответственно.

Существуют точки зрения, пытающиеся связать высокий уровень социальных показателей территории с ее исторической открытостью внешнему миру, а не с политикой, проводимой правительством коммунистов или ИНК.

Действительно, первые евреи появились на этой территории сразу после падения Иерусалима. Здесь селились первые христиане (с IV века), арабские торговцы. Традиционно высок был статус женщины, которые наследовали собственность в общине наиров, составляющих пятую часть населения штата. Большая часть штата не входила в зону британской колониальной системы, когда чиновники Уайтхолла противились внедрению начального или высшего образования в Индии.

Сегодня и западные историки вынуждены признавать, что князья и раджи порой управляли подданными лучше, чем цивилизованные англичане в своей части территории — колониальной Индии, точнее, в Британской Индии.

Историческое заявление княжны Гурии Парвати Бай, правившей Траванкором, частью штата, в 1817 году, о необходимости начального образования дало импульс развитию образования вне зависимости от тех процессов, что шли в других частях Индии. Заметим, что эти слова прозвучали раньше, чем в Японии, возглавившей вскоре учебный процесс в Азии.

После приобретения независимости и создания штата в него была включена наряду с Траванкором и Кочином область Малабар, ранее входившая в Британскую Индию и сильно отстававшая по всем социальным показателям. Благодаря продуманной политике руководства штата Керала эта часть быстро догнала более развитые территории и ничем сейчас не отличается по социально-экономическому развитию. Этот пример убедительно доказывает возможность быстрого исправления социально-экономических «родимых пятен», даже отягощенных многовековой исторической наследственностью.

Успешно прошла земельная реформа и был достигнут заметный эффект участия от разворачивания движения баргадар в штате Западная Бенгалия. Штат развивался в 2004-2007 годах средними темпами в 8,2% ежегодно.

Реформа образования в Химачал-Прадеше, называемая школьной революцией, вывела штат на передовые позиции в стране. Большие успехи были достигнуты в образовании женщин. Если в 1950-е годы уровень грамотности в штате не отличался от штатов Бихар, Мадхья-Прадеш, Уттар-Прадеш и достигал примерно 20%, то к 2000 году уровень охвата образованием среди мальчиков 6-14 лет составил 99%, а среди девочек — 97%.

Программа доступа к информации, развернутая правительством Раджастхана, значительно улучшила возможность получения необходимой информации в органах власти, сделала их работу более прозрачной для населения.

Кампания против араки (рисового самогона) в штате Андхра-Прадеш помогла привлечь внимание к серьезной проблеме борьбы с алкоголизмом не только общественность штата, но и всей страны:

Как подчеркивают Джин Дрезе и Амартья Сен, эти меры «показывают, что изменения могут происходить, и практика демократии не обязательно обречена». ЧИТАТЬ ДАЛЬШЕ

Вячеслав Николаевич Илюмжинов, экономист, индолог